international_civil_aviation_organization_logoEn 2014, l’Organisation de l’aviation civile internationale (OACI), une agence spécialisée des Nations unies qui a son siège à Montréal, au Canada, a lancé la campagne « Aucun pays laissé de côté ». Celle-ci vise à mettre en œuvre à l’échelle mondiale les normes et pratiques recommandées par l’organisation, et à permettre à tous les États (c’est l’OACI qui souligne) de profiter des avantages socioéconomiques de la sûreté et de la fiabilité du transport aérien.

L’affaire semblait bien engagée. En effet, l’année précédente, pour la première fois depuis la sortie de Taïwan (République de Chine) des Nations unies en 1971, la direction de l’Aviation civile taïwanaise avait été invitée à assister, sous le nom de « Taipei chinois », à l’assemblée triennale de l’OACI. Cela donnait du poids à cette initiative « globale » et pouvait laisser espérer qu’effectivement « aucun pays » ne serait « laissé de côté » en matière de sûreté et de fiabilité du transport aérien.

Patatras. Cette année, Taïwan n’a pas été invité à l’assemblée triennale qui a ouvert ses portes le 27 septembre. La raison n’a rien à voir avec l’aviation et la sécurité aérienne globale : la Chine, qui avait consenti à cette invitation il y a trois ans, a cette fois-ci opposé son véto. La Chine a expliqué tout à fait officiellement que Taïwan ne pouvait être invité tant que sa nouvelle présidente, Tsai Ing-wen (la Chine ne dit pas « présidente » mais « dirigeante », pour insister sur le fait que Taïwan n’est pas un pays), et que son nouveau gouvernement (la Chine ne dit pas « gouvernement » mais « autorités », pour les mêmes raisons) refusent de reconnaître le « consensus de 1992 ».

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La formule « consensus de 1992 » a été inventée pour décrire un accord tacite intervenu entre des représentants de Taipei et de Pékin lors de leur rencontre à Hongkong en 1992. Selon cette formule, il n’y a « qu’une seule Chine et chaque rive du détroit de Taïwan en conserve sa propre interprétation », ce qui veut dire, en théorie, que Pékin accepte que Taipei se réfère à la Chine non comme à la république populaire de Chine mais comme à la république de Chine (nom officiel de Taïwan). L’ancien président Ma Ying-jeou, au pouvoir entre 2008 et 2016, a fait de ce « consensus de 1992 » le socle de la reprise du dialogue avec Pékin et a en effet pu signer avec l’autre rive du détroit de nombreux accords, y compris sur les vols directs et sur l’accord-cadre de coopération économique (ECFA), et obtenir la participation de Taïwan, en tant qu’observateur, aux travaux de quelques organisations internationales. Le parti démocrate-progressiste (DPP) de la présidente Tsai reconnaît quant à lui que des discussions en 1992 ont bien permis de poser la base d’un dialogue entre Taïwan et la Chine, mais estime que le « consensus de 1992 » est une création a posteriori, et que le dialogue avec Pékin doit exister sans précondition politique. Le DPP souligne aussi que Pékin retient surtout du « consensus de 1992 » qu’il n’existe qu’« une seule Chine » (et que Taïwan en fait partie) et qu’il oublie systématiquement de rappeler que plusieurs interprétations sont possibles.

Mais revenons à nos avions. Cette année, en raison du chantage politique chinois (pas de « consensus de 1992 », pas d’OACI), l’Aviation civile taïwanaise ne peut donc pas accéder aux travaux de l’assemblée triennale. La presse taïwanaise n’a pas non plus accès aux bâtiments dans lesquels se réunissent les délégués. Cela amène trois questions.

1. L’absence de Taïwan à l’OACI est-elle si grave ?

Il faut bien sûr éviter tout catastrophisme. Entre 1971 et 2013, Taïwan n’était pas non plus invité aux réunions de l’OACI et cela n’a pas empêché les compagnies aériennes taïwanaises de transporter de plus en plus de passagers ni les aéroports taïwanais de connaître un développement sans précédent. Désormais, ce sont 58 millions de voyageurs qui passent chaque année par le ciel taïwanais et l’aéroport international de Taoyuan est le 11e dans le monde pour le trafic international de passagers et le 6e dans le monde pour le fret international. L’aviation civile taïwanaise s’appuie sur du personnel formé, sur des procédures solidement en place, et l’absence de Taïwan de l’OACI ne menace pas de façon directe la sécurité des passagers.

Pour autant, l’OACI est productrice de normes et de pratiques recommandées et discute aussi de sujets d’importance. Comme le rapporte Radio Canada, des questions de sécurité majeures comme le renforcement de la sécurité dans les aéroports avant les contrôles, la cybersécurité, les risques d’explosifs cachés sur les personnes ou encore le renforcement de la sécurité dans les avions-cargos qui transportent des marchandises sont au programme des travaux de l’OACI. Cette année, les délégués doivent également se pencher sur l’adoption de normes de réduction des émissions de CO2 de l’aviation commerciale, ce qui pourra avoir des conséquences directes pour les compagnies taïwanaises. L’absence de Taïwan lors de ces discussions fait que l’Aviation civile locale doit glaner des informations auprès d’Etats tiers. S’agissant, comme le terrorisme, de sujets globaux où toute faille peut avoir des conséquences fatales, on voit mal ce qui justifie une telle mise à l’écart.

On peut aussi noter que Taïwan a déploré ces dernières années un certain nombre d’accidents sur ses lignes intérieures, dont certains ont fait des victimes, y compris des ressortissants étrangers. On voit donc mal pourquoi accéder à des informations de première main sur la sécurité aérienne serait réservé à certains Etats et pas directement disponible à tous les pays gérant une région d’information de vol.

2. La Chine peut-elle réellement représenter Taïwan à l’OACI ?

Oublions un instant le point de vue taïwanais et prenons celui d’un Etat tiers dont les ressortissants empruntent les vols passant par la région d’information de vol de Taipei, soit que ceux-ci se rendent à Taïwan, soit qu’ils survolent le pays, soit qu’il y transitent, soit qu’ils en empruntent les lignes intérieures (par exemple, environ 40 000 passagers résidant en France arrivent chaque année à Taïwan). Dans la logique de l’OACI, c’est la Chine qui est responsable de la sécurité de ces passagers.

Evidemment, cela fait sourire, la république populaire de Chine n’ayant jamais administré Taïwan depuis sa fondation en 1949. Mais suivons cette logique. Des Etats dont les ressortissants voyagent à Taïwan acceptent l’absence de Taïwan à l’OACI sous prétexte que Pékin représente toute la Chine et que Taïwan en fait partie. On suppose donc que la Chine communique à Taïwan l’ensemble des informations auxquelles elle a accès à l’OACI. Le hic, c’est qu’il n’en est rien, en particulier depuis mai dernier et l’investiture de Tsai Ing-wen : la Chine a interrompu quasiment tout contact officiel avec le gouvernement taïwanais.

Il y a donc une inconséquence majeure des Etats membres de l’OACI qui ferment les yeux sur le fait que la Chine se sert de la sécurité aérienne comme d’un objet de chantage avec Taïwan, au détriment de la sécurité des propres ressortissants de ces Etats.

3. Ce qui arrive à l’OACI va-t-il se produire à l’OMS ?

L’OACI n’est bien sûr pas la seule organisation internationale dont Taïwan est exclu. Depuis 2009, toutefois, Taïwan est invité chaque année à participer à l’Assemblée mondiale de la santé (AMS), l’organe de décision de l’Organisation mondiale de la santé (OMS). Qu’en sera-t-il en 2017? On peut craindre que Pékin, là encore, s’oppose à une invitation de Taïwan. Et on peut craindre que les autres Etats membres fassent semblant de croire que la santé publique est assurée à Taïwan par la Chine, ou que le gouvernement chinois communique directement avec le gouvernement taïwanais sur ces sujets (la Chine assure donner toutes les informations mais comment la croire alors qu’elle a interrompu tout dialogue officiel avec Taïwan depuis le mois de mai?).

Pour Taïwan, il est indispensable, sur le plan de la souveraineté et de la dignité nationales, de participer aux organisations internationales.

Pour les Etats membres des organisations internationales, ne serait-il pas également temps de poser un principe clair? Soit Pékin communique effectivement avec Taïwan sur les questions d’intérêt global et partage avec Taïwan, sans précondition politique, les informations diffusées par les organisations internationales auxquelles elle lui refuse l’accès, soit il faut inviter systématiquement Taïwan à assister aux travaux des organisations internationales traitant de sujets par définition globaux et qui ne souffrent pas d’exception (comme la santé et le trafic aérien).

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