L’ECFA, la solution miracle ?

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Alors que les autres nations asiatiques travaillent à renforcer leurs relations économiques en signant des accords garantissant toute une série d’avantages mutuels, tels que la protection des investissements, l’élimination des barrières douanières et la création de zones économiques intégrées, Taiwan semble être marginalisé. L’ECFA est-il une solution ?

Lorsque l’ASEAN+1 est entrée en vigueur en 2005, le ministère de la Planification et du Développement économiques a lancé une étude auprès des producteurs insulaires pour connaître l’impact de l’émergence de la zone de libre-échange, que le Japon et la Corée du Sud se destinent aussi à rejoindre (ASEAN+3), sur six des grandes industries locales : l’optoélectronique, l’électronique, la pétrochimie, l’acier, le textile et les équipements automobiles.

Les résultats de l’étude ont montré que Taiwan, le Japon, la Chine, la Corée du Sud et cinq des membres fondateurs de l’ASEAN jouissent déjà d’avantages économiques réciproques dans les domaines de l’électronique et des équipements intermédiaires du fait de la signature de l’Accord sur les technologies de l’information (ITA) dans le cadre de l’Organisation mondiale du commerce (OMC). Un peu plus de la moitié des exportations taiwanaises vers l’ASEAN, la Chine, le Japon et la Corée du Sud sont en fait pratiquement libres de droits de douane et autres barrières tarifaires. Même si les écrans plats et un petit nombre de produits électroniques ne sont pas couverts par l’ITA, plus de 80% de ce type de composants profitent d’abattements tarifaires importants parce qu’ils sont assemblés sur place avant d’être exportés vers un pays tiers. Pour les secteurs des machines industrielles, de la pétrochimie, de l’acier et du textile, les industries traditionnelles de l’île, la situation risque d’être malheureusement différente.

Des industries en danger ?

En 2009, une analyse des données commerciales entreprise par Ku Ying-hua, de l’Institut Chung Hua de recherche économique, montre que la filière du plastique va particulièrement souffrir de la mise en place de la zone de libre-échange ASEAN+1 en 2010. Les biens intermédiaires que sont les produits chimiques, le plastique et le caoutchouc, les acides téréphtaliques purifiés, le polystyrène, le polypropylène, ainsi que le polychlorure de vinyle (PVC) et l’acrylonitrile styrène butadiène, lourds et encombrants, sont extrêmement coûteux à transporter et il est plus rentable de les exporter vers des marchés proches. La Chine est toujours en phase de développement économique et sa demande en biens intermédiaires reste très élevée. Sa proximité géographique avec Taiwan donne à l’île un avantage comparatif dans l’exploitation de ce marché. C’est d’ailleurs 8,6 milliards de dollars américains de produits pétrochimiques qui sont exportés chaque année vers le continent, soit 60% du total des exportations dans cette branche. Mais ces dernières années, Singapour et la Thaïlande, tous deux membres de l’ASEAN, ont sensiblement amélioré leur compétitivité dans ce secteur et se positionnent progressivement comme des rivaux de Taiwan. Lorsque la zone de libre-échange ASEAN+1 prendra forme, le 1er janvier 2010, les produits taiwanais continueront de voir leurs exportations en direction de la Chine taxées à hauteur de 6,5%. Ils auront beaucoup de mal à rester compétitifs face à ces nouveaux concurrents.

Cela dit, Ku Ying-hua estime que l’impact sur l’industries insulaire des machines industrielles, extrêmement compétitive, ne sera pas important. Les producteurs de machines-outils des pays de l’ASEAN ne peuvent en effet pas encore prétendre concurrencer la qualité des produits taiwanais et il est peu probable que les usines chinoises qui utilisent ces machines changent de fournisseurs pour gagner seulement 3% sur les prix d’achat. Le chercheur estime également peu probable, dans un avenir proche, que les entreprises chinoises puissent définitivement s’arroger les parts insulaires des marchés de l’ASEAN dans le secteur pétrochimique. Selon lui, l’économie chinoise ne produit pas assez pour satisfaire sa demande intérieure. Elle n’a donc pas de surplus à exporter.

A l’inverse, la production d’acier devrait être plus sensiblement affectée. A l’image des produits pétrochimiques, l’acier est difficile à transporter et est prioritairement exporté vers des marchés proches. Depuis 2005, la plupart des exportations taiwanaises se sont dirigées vers le continent chinois, mais dans le même temps, la production chinoise d’acier a bondi, allant jusqu’à dégager assez de surplus pour l’exportation. En conséquence, Taiwan exporte son acier vers la Thaïlande et l’Indonésie. Après l’entrée en vigueur de l’ASEAN+1, grâce à sa qualité supérieure, l’acier taiwanais pourra maintenir ses parts de marché durant un certain temps, mais avec l’amélioration progressive de l’acier chinois conjuguée à la suppression des barrières tarifaires, il est à craindre que les parts de marchés insulaires soient vite menacées. Les producteurs taiwanais n’auront pas d’autre choix que de baisser leur prix ou d’attendre que le marché évolue. Une autre option est celle de délocaliser sur les marchés de l’ASEAN, à l’image des producteurs chinois.

Par ailleurs, les dernières études de Ku Ying-hua montrent que l’entrée en vigueur de l’ASEAN+1 en 2010 provoquera une perte de l’ordre de 2,46 milliards de dollars américains par an – 1,2 milliard dans l’industrie du plastique, 1 milliard dans le textile et 300 millions dans le pétrole et la production de charbon – soit une baisse de 16% de la production industrielle annuelle totale, ce qui pourrait se traduire, selon Ku Ying-hua, par une perte de 100 000 emplois. Si certains secteurs clés au sein d’une industrie procèdent à des délocalisations sur le continent, comme par exemple celui de la teinture pour l’industrie du textile, cela pourrait fissurer l’architecture industrielle dont Taiwan est si fière.

ASEAN+3 : la véritable menace ?

Pour les analystes, c’est la formule ASEAN+3, plus que tout autre, qui aura l’impact le plus négatif sur l’économie insulaire. C’est principalement parce que la structure des exportations sud-coréennes est très proche de celle de Taiwan. Alors que se déverseront sur un marché de deux milliards de personnes des produits sud-coréens totalement détaxés, les produits taiwanais auront du mal à être moins chers. Heureusement pour Taiwan, la perspective de la construction d’une zone de libre-échange de type ASEAN+3 reste encore hypothétique. Proposée en 2001, elle est toujours à l’étude et l’épineuse question de savoir qui de la Chine ou du Japon conduira les négociations reste un obstacle majeur à sa création. Peu d’universitaires envisagent aujourd’hui une signature dans un avenir proche.

Toutefois, pour les industries insulaires fières de ces marchés étrangers conquis à grand peine il y a plusieurs décennies, le problème le plus préoccupant réside dans le fait que l’émergence d’une telle zone de libre-échange détournerait de Taiwan le gros des investissements étrangers.

Ces quatre dernières années, Tung Chen-yuan, de l’Université nationale Chengchi, a étudié plus d’un millier d’entreprises. Selon le résultat de ses analyses, si Taiwan reste incapable de s’insérer dans le mouvement d’intégration économique en Asie de l’Est, 26 à 35% des entrepreneurs cesseront d’investir dans l’île, alors que 23 à 37% d’entre eux augmenteront leurs investissements. La participation de Taiwan à un tel accord économique affectera donc les décisions des entreprises locales et étrangères sur le plan de l’investissement dans une proportion de 49 à 72%.

L’une des principales raisons à la décision de réduire les investissements à Taiwan réside dans le fait que les entreprises étrangères ne jugeraient pas l’île capable de profiter des opportunités commerciales et des économies d’échelle dans un environnement plus largement intégré. « En fait, Taiwan a déjà perdu plus d’un milliard de dollars américains d’investissements étrangers entre 2000 et 2007, explique Tung Chen-yuan, d’où une fuite des capitaux, des talents, des technologies et une baisse du pouvoir d’achat ». Selon l’universitaire, cette situation a pesé sur la capacité insulaire à poursuivre son développement, le coût ne fera qu’augmenter à mesure que l’intégration des économies d’Asie de l’Est progressera.

INDUSTRIES SUSCEPTIBLES DE SOUFFRIR DE L’ECFA
NOMBRE D’ENTREPRISES EFFECTIFS VALEUR DE LA PRODUCTION (en centaines de millions de TWD)
INDUSTRIES TRÈS SENSIBLES
Serviettes-éponges 67 630 2,5
Oreillers et literie 76 1 200 8,5
Bonneterie 158 2 500 4,7
Sous-vêtements 82 1 500 100,0
T-shirts 280 2 200 9,6
Chaussures 1 090 34 100 63,0
INDUSTRIES MODÉREMENT SENSIBLES
Vêtements 1 244 39 228 398,0
Maillots de bain 53 1 680 ——
Electronique grand public 300 20 000 371,0
Sacs et bagages 119 2 420 15,8
TOTAL 3 469 105 458 973,0
Sources : ministère de l’Economie

L’ECFA, le remède ?

Pour mettre un terme à la marginalisation croissante de Taiwan, il est nécessaire de réfléchir avec quelles nations signer un accord de libre-échange. Et la priorité devrait aller à la Chine, vers laquelle Taiwan destine environ 25,2% de ces exportations, ainsi que les Etats-Unis (12,4%). L’attention devrait dans un second temps être accordée à l’Asie du Sud-Est (13%) et au Japon (7,4%). Selon l’étude de Tung Chen-yuan, entre 30 et 41% des entreprises accroîtraient leurs investissements à Taiwan en cas de signature d’un accord de libre-échange entre Taiwan et la Chine.

Johnny C. Chiang, en charge des affaires internationales à l’Institut de recherche économique de Taiwan, explique que la Chine, troisième puissance économique en 2008 avec un produit intérieur brut de 4,3 billions de dollars américains (7,7% de l’économie mondiale), jouit de l’énorme potentiel de développement de son marché intérieur. C’est aussi le premier importateur de produits taiwanais, avec 40% des exportations de l’île absorbées sur place. La signature de l’ECFA et une intégration plus étroite des deux économies aideraient certainement les produits taiwanais à être beaucoup plus compétitifs sur ce marché de plus d’un milliard d’individus, ce qui permettrait à l’économie insulaire de définitivement changer d’échelle.

Johnny Chiang estime que la très forte proximité de la structure des exportations taiwanaises et sud-coréennes suppose qu’à chaque dévaluation du won coréen, le coût des exportations insulaires s’élève de manière mécanique et provoque ainsi une baisse du nombre de commandes à Taiwan. Dans la perspective d’une intégration économique, l’abandon des droits de douane et la réduction des coûts de transport à travers le Détroit donneraient aux produits taiwanais un avantage certain sur les produits coréens.

Une autre raison qui milite en faveur de l’ECFA est qu’il doit faciliter la signature d’accords de libre-échange avec des Etats tiers. Ces dernières années, Taiwan a tenté de travailler à son intégration économique dans la région à travers différents canaux, dans l’espoir de finaliser avec ses partenaires commerciaux les plus importants des accords de libre-échange. Malheureusement, le climat entre les deux rives et les pressions chinoises ont simplement empêché ces dossiers d’aboutir et certains universitaires estiment que la normalisation des relations économiques, à travers la signature de l’ECFA, devrait permettre à Taiwan de lever ces obstacles. Cela serait d’autant plus bénéfique à l’économie taiwanaise que l’île est le 10e investisseur étranger au sein de l’ASEAN et le 7e importateur de ses biens manufacturés.

Des avantages économiques ne profitant qu’aux grands groupes ?

Face à cette perspective, les entrepreneurs sont à la fois très inquiets et pleins d’attentes. Mais les relations entre la Chine et Taiwan posent aussi la question de savoir comment les deux économies doivent s’intégrer. Si l’on fait abstraction des arguments politiques développés par l’opposition selon lesquels la signature de l’ECFA équivaudrait à une « réunification économique », quelles raisons incitent à envisager une autre solution ?

Chiou Jiunn-Rong, le vice-président de l’école de Management de l’Université nationale centrale, à Taipei, rappelle que lors de la signature du CEPA, (Closer Economic Partnership Agreement) que Pékin a signé avec Hongkong en 2001, et dont les termes n’avaient rien de favorables pour l’ancienne colonie britannique, Hongkong, beaucoup avaient spéculé sur les opportunités commerciales et les créations d’emplois que la suppression des tarifs douaniers et l’offre de conditions avantageuses pour l’implantation d’usines chinoises sur le territoire de l’ancienne colonie allaient permettre. Mais en fait, l’emploi dans le secteur manufacturier est passé de 170 000 en 2003 à 140 000 personnes en 2007, tandis que les exportations hongkongaises ont chuté de 1,1% en 2006 et de 19,1% en 2007. Le CEPA a donc eu pour conséquence de drainer les capitaux et les ressources humaines de Hongkong vers le nord-est de la Chine, sans pour autant avoir d’impact positif sur le secteur des industries manufacturières et des services. Seuls les emplois les plus mal rémunérés sont restés à Hongkong et les inégalités sociales se sont aggravées.

Bien que le nombre de touristes chinois y ait considérablement augmenté, apportant une certaine prospérité à la ville, ceux qui ont bénéficié de l’accord économique avec Pékin sont peu nombreux et les garanties offertes par l’accord ont facilité les prêts aux conglomérats qui ont investi sur les marchés boursiers et immobiliers, ce qui a provoqué la création d’une bulle spéculative néfaste.

A Taiwan, les experts et les analystes ont encore des difficultés à estimer les effets de l’ECFA. D’abord parce que le cadre général de l’accord n’est pas encore vraiment décidé (biens et services, garanties sur les investissements, coopération économique, propriété intellectuelle ?) mais aussi parce que le gouvernement ne veut pas diffuser un trop grand nombre d’informations afin de conserver toutes les cartes en main à la table des négociations. L’ECFA permettrait néanmoins d’immuniser l’île du coût d’une marginalisation économique et c’est la raison qui pousse beaucoup à y croire.

D’autres estiment cependant que l’ECFA ne profitera qu’aux grands groupes qui exportent dans le secteur de la pétrochimie, du textile et de l’acier, alors que l’ouverture réciproque des marchés mettra en péril bon nombre de PME taiwanaises qui vendent sur le marché intérieur. Ces PME, fabricants de chaussures, de literie, de vêtements et d’aliments, ont maintes fois signalé leur opposition à l’ECFA. Par crainte de voir le marché insulaire envahi de produits à bas coût, elles s’insurgent contre un projet qui leur fera perdre de précieuses parts de marchés et mettra sur la touche des produits de qualité au profit des marchandises bas de gamme fabriqués moins cher en Chine. Un grand nombre de ces produits made in China sont déjà illégalement introduits à Taiwan dans certains secteurs, comme par exemple celui de la céramique. Mais si les importations étaient partiellement libéralisées, l’impact sur ces PME serait, selon leurs représentants, dévastateur. C’est la conclusion qui s’est largement dessinée lors des séminaires organisés par la Fédération nationale des industries manufacturières pour discuter de l’ECFA avec les patrons de PME. Les entreprises des secteurs des serviettes de bain, des textiles tissés, des meubles, des appareils électroménagers et des machines, des produits pharmaceutiques, de l’acier, des fruits de mer congelés, des produits en papier, des cartons, des sacs et bagages, qui fabriquent essentiellement pour le marché intérieur, seraient mises en péril par les importations chinoises.

Une autre série de raisons qui poussent certains à s’opposer à l’ECFA est qu’il est encore très difficile de savoir sur quoi portera exactement cet accord. Aujourd’hui le gouvernement s’emploie plutôt à dire ce qu’il ne négociera pas : pas d’ouverture du marché intérieur à la main-d’œuvre chinoise, pas d’ouverture supplémentaire aux importations agricoles en dehors des 1 400 produits déjà autorisés, protection active des industries traditionnelles les plus fragiles par l’intermédiaire de tarifications supplémentaires ou de la définition de périodes d’ajustement.

Tung Chen-yuan estime que le gouvernement doit faire un effort de clarté et travailler au consensus sur ce dossier, le plus rapidement possible. « Plutôt que de laisser les gens s’inquiéter du contenu du futur accord et de laisser s’envenimer les désaccords politiques et économiques sur la question, je recommande que le gouvernement sépare le dossier de l’intégration économique entre les deux rives en plusieurs dossiers spécifiques et travaille avec plusieurs canaux, comme le prévoit certaines clauses sous l’égide de l’OMC ».

Par exemple, les deux rives devraient d’abord discuter de la libéralisation des industries concernées par l’accord dans l’objectif de résoudre le problème urgent posé par l’émergence de l’ASEAN+1. L’universitaire rappelle qu’en l’espace de 12 mois, les deux rives ont signé neuf accords majeurs relatifs aux secteurs des transports, du tourisme, de la coopération financière. Des discussions sur la coopération en matière de pêche, d’industrie à forte consommation de main d’œuvre, ainsi que des inspections en matière de produits agricoles sont également prévues pour la fin de cette année. Selon Tung Chen-yuan, ces discussions sont la preuve que l’on peut progresser graduellement dans la normalisation des relations économiques sans avoir à signer d’ECFA. Les discussions sur un accord de libre-échange ou autre pourront également progresser de manière naturelle si le gouvernement a pris le soin préalable de préparer et développer les mesures propres à transformer les industries locales.

Taiwan ne peut se permettre de rester les bras croisés face au mouvement d’intégration économique qui anime l’ensemble de la région. Il en va de sa survie de concevoir des solutions politiques et économiques englobant à la fois la spécificité des relations entre les deux rives et sa nécessaire présence au sein d’un futur marché commun.

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Taiwan Aujourd’hui, septembre 2009.
Par Coral Lee, photo de Jimmy Lin (Taiwan Panorama)

2 COMMENTS

  1. Je suis un peu d’accord avec vous sur le phénomène que vous exposez. Taiwan, qui possédait un énorme savoir faire dans les années 80-90 se voit actuellement rattraper par les autres pays de la zone.

    La faute est certainement à des accords non établis avec les européens.

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